吴康年
彭忠林
舒君
陈学明
江国华
唐祖爱
区域协调发展，是党中央提出的国家战略。
实施“一主引领、两翼驱动、全域协同”区域发展布局，是省委省政府提升全省发展位势、促进区域协调的重大考量，也是宜昌、荆州、荆门、恩施协调联动发展的重大机遇。
在5月12日召开的“宜荆荆恩”城市群区域协同立法第一次联席会议上，宜昌市、荆州市、荆门市、恩施土家族苗族自治州人大常委会相关负责人齐聚一堂，共谋“宜荆荆恩”城市群一体化发展大计，共商区域协同立法工作大事。
经过深入交流，联席会议通过了《湖北省“宜荆荆恩”城市群区域协同立法框架协议》，标志着四地在加强沟通协调、深化协同立法调研、积极探索合作机制等方面达成共识。
根据《协议》，“宜荆荆恩”四地将认真落实省人大常委会有关立法工作的部署，积极整合“宜荆荆恩”城市群立法资源，探索开展区域协同立法，切实提高立法质量和效率，以区域协同立法推动区域一体化发展。区域协同立法实行联席会议制度。在省人大常委会统筹协调指导下，联席会议由四地人大常委会轮流负责召集和组织，主要协商协同立法的重要制度安排和具体立法项目、协调解决工作中的困难和问题。
在协同立法过程中，四地人大常委会将围绕“宜荆荆恩”城市群发展功能定位，围绕生态环境、产业协作、交通互联、文化旅游等重点领域，提出关联度高且需多方协同的立法建议，提交联席会议研究商定，以区域协同立法推动区域经济高质量发展。联席会议研究商定的协同立法项目，由相关人大常委会法制工作机构向本地人大常委会主任会议报告，并报经同级党委和省人大常委会同意，纳入本地人大常委会年度立法计划，组织实施。
协同立法项目确定后，由相关人大常委会法制工作机构分别负责在本地的组织协调工作，推动有关部门协同、协商和协作，同步立法程序，有效节约立法资源和成本，增强法规制度规范的一致性、协同性和融合性。四地人大常委会可以选取“宜荆荆恩”城市群区域一体化发展中的重点、焦点和难点问题，同步或者联合开展立法调研、立法论证、立法后评估、法规清理和立法理论研究，联合攻关，共享立法资源和工作成果。
《协议》提出，要坚持共建共享，探索建立智库合作联盟。引导三峡大学、长江大学、湖北民族大学、荆楚理工学院等高校加强联系与协同，探索建立“宜荆荆恩”城市群区域协同立法合作联盟，推动区域协同立法智库共同发展，推动立法人才互补和成果共享，协作开展地方立法研究，参与区域协同立法工作。
三峡日报全媒记者 王莹 万龙云 谷一鸣 通讯员 任轩 张建华
勇担主导责任 早日破题开篇
宜昌市人大常委会副主任 吴康年
宜昌市人大常委会将坚决贯彻落实省委、省人大和宜昌市委的部署要求，积极对接长江经济带、长江中游城市群等国家战略和全省“一主引领、两翼驱动、全域协同”的区域发展布局，提升政治站位，勇担主导责任，加强与荆州荆门恩施人大的协同，紧紧围绕中心服务大局，坚持以人民为中心，积极探索开展区域协同立法，为“宜荆荆恩”城市群协调发展、协同立法服好务，开好局，当好全省“两翼驱动”南部列阵的重要引擎。
区域协同立法，关键在项目。要围绕城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面的事项范围，聚焦绿色经济和战略性新兴产业特色发展中的重点、难点和焦点问题，选准选好选精具有协同点的立法项目。
聚焦生态联保，推进环境保护一体化协同立法。以区域协同立法，助推《中华人民共和国长江保护法》在“宜荆荆恩”城市群落地落实，深化山水林田湖草系统治理，强化长江、清江、沮漳河等水系流域共保联治。研究确立协同制度，贯彻执行长江十年禁渔政策，开展城市群滨江生态修复工作，打造长江经济带绿色发展示范区。
聚焦交通联结，推进基础设施一体化协同立法。四市州人大常委会可就各城市基础设施建设、车辆管理和交通管理等开展协同立法调查研究，看是否存在阻碍城市群客流物流融合发展的、不协调的制度壁垒，研究急需通过区域协同立法解决的问题，商讨可以打破壁垒、拆除藩篱的解决办法，助推宜荆荆恩城市群基础设施一体化、交通网络一体化发展。
聚焦文化连枝，推进文旅市场一体化协同立法。四地具有相通相近的旅游文化底蕴，以协同的法规制度，保障旅游市场互惠发展，引领和推动科学整合旅游资源。通过区域协同立法，促进打造“一线串珠”的旅游线路产品，真正实现由“一线游”向“一片游”深度转化，以实际行动落实“由点及面、连线成片、扇面发展”的一体化发展要求。
聚焦产业联接，推进产业创新一体化协同立法。可就推动绿色化工、生物医药、装备制造、农产品深加工等产业协同发展事项开展立法调研，为区域产业整体布局提供法治支撑，营造良好的法治环境，提升区域内政府间合作的质量和效率，提升“宜荆荆恩”城市群的核心竞争力、区域影响力和辐射带动力。
同时，宜昌市人大常委会与三峡大学共同提议，由三峡大学与长江大学、湖北民族大学、荆楚理工学院等高校探索建立“宜荆荆恩”城市群区域协同立法合作联盟，扩大“宜荆荆恩”城市群一体化发展的深度和广度，共享地方立法经验，共同开展地方立法研究。
聚焦重点难点 进行联合攻关
荆州市人大常委会副主任 彭忠林
区域协同立法工作机制，为地方经济社会发展提供法治保障，为服务中心大局、为解决人民群众关切的民生问题，具有积极的推动意义。“宜荆荆恩”4地汇聚宜昌商讨区域协同立法，正当其时，也必将为地方立法注入新的活力。
获得立法权以来，荆州市人大常委会共制定了6部地方性法规，其中《荆州古城保护条例》《荆州市文明行为促进条例》得到了全国人大常委会的表扬与肯定。《荆州市长湖保护条例》是针对单个湖泊制定的地方性法规，实施效果很好，解决了九龙治水的困境。历时三年起草，具有荆州特色的《荆州市湘鄂西革命遗存保护条例》于今年4月正式实施。同时还启动了多个立法项目调研，相继对洪湖保护、长江岸线、非物质文化遗产保护、饮用水水源地保护、人防工程建设等开展立法调研。
从全国各地的区域协同立法来看，目前协同立法领域主要集中在大气污染防治、水流域保护、优化营商环境等。结合“宜荆荆恩”城市群区域特点，协同立法可以优先从此着手。
一是污染防治领域。防治大气和水污染方面的工作，都不是单一行政区域管理可以解决的。在区域内四地立法主体之间进行协同立法，可以有效解决各地方规范、标准宽严不一问题，保证区域内依法治理的一致性、协调性，发挥依法防治的最大效益。
二是营商环境。协同创造良好的营商环境，有利于使区域内各地的规范一致、标准统一。一方面可以避免区域间非理性竞争，另一方面可以使投资者科学理性地选择投资地，从而促进区域经济更加健康发展。
对“宜荆荆恩”城市群区域协同立法，我们建议：建立四地人大立法工作联席会议制度。四地要定期召开联席会议，确立立法协同工作基本制度框架，主动将区域协调发展战略落实在立法工作的具体实践中。
统筹编制立法规划或年度立法计划。四地要考虑区域协调发展需要，注重相互吸收彼此意见，使立法规划和年度立法计划满足区域协调发展需求，最大限度发挥立法资源和制度规范方面的协同推进优势。对区域协调发展具有重大影响的立法项目，可以采取联合起草、分别审议、协同推进方式，对涉及的难点、重点、焦点问题，进行联合攻关。
建立立法成果和立法信息共享机制。四地要建立实时共享平台，注重拓展共享平台的形式和内容。及时分享各自制定的地方性法规，交流各自的立法工作情况和重要立法信息，讨论研究地方立法工作中的重要问题，相互提出有关地方立法的意见和建议。
加强制度建设 提升立法能力
荆门市人大常委会副主任 舒君
本次会议之前，四地对“宜荆荆恩”城市群区域协同立法进行多轮商议，形成了区域协同立法框架协议文本，对四地协同立法进行了很好的制度安排，将有力推动四地协同立法。关于我市与兄弟市州协同立法，有以下几点设想。
关于区域协同立法的制度建设。必须将框架协议有关内容及时、充分上升为有关立法方面的地方性法规。处理上有两种方式：一种方式是建议四地修改各地的立法条例，在四地的立法条例中，专章规定协同立法内容，将本次会议有关协同立法的成果，尤其是框架协议中的议定的有关事项，上升到地方性法规中。另一种方式是四地代表大会协同制定“宜荆荆恩”城市群协同立法程序规定，将框架协议议定的重要事项上升为地方性法规，对协同立法的原则、形式、步骤等进行相应的制度安排。四地可以协同修改立法条例或制定协同立法程序规定作为区域协同立法的第一个项目，进行试水。
关于区域协同立法的能力建设。一是联合办班培训。四地可以根据需求，共同委托省内外的高校或其他培训机构，对四地的立法干部及立法人员进行培训，扩大培训面。二是共建共享智库。三是共享研究成果。定期开展经验交流，降低立法成本，提升立法能力。
关于区域协同立法的法规立项。以下几个方面可以作为法规立项的选题参考。一是生态环境保护方面。我们倾向于漳河保护立法。我省境内漳河流经襄阳、宜昌、荆门、荆州等地，但由于行政区划分割，各地依据现有的法律法规对该流域进行管理和保护中存在一些难题。四地协同立法，可共同采取有效措施加强对该河流的管理与保护。二是历史文化保护方面。应当首选文旅类项目。“宜荆荆恩”城市群内，在旅游景点开发建设中，各地都有自己强项，进一步加强旅游产业发展一体规划、共建共创，推动优势互补，全域发展，可以作为选题研究的方向，立项启动旅游发展条例的立法工作。三是城乡建设与管理方面。四地之间交通物流日渐紧密，立法加强四地之间交通规划、路网建设与管理，也是一件非常有意义的工作。
关于区域协同立法的操作模式。协同立法项目议定后，可以采取“三个一”的操作模式：一个标题。法规名称前面可以不冠市州名称。以协同制定漳河保护方面的法规为例，立项后，就叫《漳河保护条例》。一个文本。就有关协同立法项目，有关地方人大常委会共同审议同一个文本。同一个文本旨在统一治理措施、治理标准、执法尺度。为了解决各地个性化需要，在不损害环境治理效果的前提下，可以对部分制度进行授权性规定，授权通过各地地方政府规章来解决。一个会期报批。比如漳河保护的协同立法的法规文本，三地立法机关表决通过后，按照计划的时间节点，三地在省人大常委会的同一个会期同时报请批准，同时公布。
强化协同配合 共商共建共享
恩施土家族苗族自治州人大常委会副主任 陈学明
开展“宜荆荆恩”城市群区域协同立法工作，是省人大常委会贯彻落实省委“一主引领、两翼驱动、全域协同”区域发展布局战略部署的重要举措，是对“宜荆荆恩”人大及其常委会立法工作提出的新任务、新要求。
酉水河，发源于恩施土家族苗族自治州宣恩县，流经湖北、湖南、重庆、贵州四省（市）11个县，汇洞庭湖而入长江，全长477公里。2014年到2017年，恩施土家族苗族自治州人大常委会和湖南湘西州人大常委会开展协同立法来保护酉水河。
恩施土家族苗族自治州与湘西人大常委会分别委托湖北民族学院、吉首大学起草条例草案建议稿，本着“求大同、存小异”的原则，两州分别拟定形成两个版本递交第二次联席会议审议。随后，联合委托第三方论证评估法规草案，共同召开协同立法联席会议，各自履行法定程序。2017年3月和5月《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例》《湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例》分别公布施行。
在立法的过程中，法的引领作用得到了充分的体现。四省区沿岸市州的一些社会组织、学术团体，围绕酉水河的立法联合开展了多项的协同保护活动，形成了若干倡议。立法后，沿岸各地政府相继制定相关制度，开展联合执法，协同保护酉水河。
回顾两个“酉水河保护条例”的立法工作，其成果主要体现在三个方面：结构框架基本一致，协调保护机制基本一致，处罚范围幅度基本一致。酉水河保护协同立法中也存在一些问题：立法程序不一致难以同步推动立法进程，联席会议的共识难以在各自文本中作出统一规定，省际法规的差异难以通过协同立法全面解决。
对于推进“宜荆荆恩”城市群协同立法有以下建议：
坚持党对协同立法工作的领导。建议在“宜荆荆恩”党委的领导下，设立法制工作组，统筹研究规划协调“宜荆荆恩”协同发展中的立法问题。
构建“宜荆荆恩”城市群协同立法工作机制。按照《湖北省“宜荆荆恩”城市群区域协同立法框架协议》要求，建立健全联席会议、沟通协商、立法项目协同、立法智库联盟、人才培养、立法评估及法规清理等工作机制。
聚焦法规项目开展“宜荆荆恩”城市群协同立法工作。加强立项协同、起草协同、资源共享。
争取省人大常委会对“宜荆荆恩”城市群协同立法工作的支持。一是在立法项目的选择上，在省人大常委会的指导下，确定协同立法项目，及时向省人大常委会申报立法计划。二是在法规制定过程中，积极争取省人大有关专门委员会的提前介入，全程指导，确保法规立得住、真管用。三是在法规批准阶段，四地各自报请批准法规，争取同步批准、公布施行。四是对于协同发展中的重大问题，或者“宜荆荆恩”四地无权或无法协同的立法项目以及在全省具有共性的立法事项，积极向省人大常委会汇报，争取省人大常委会列入立法计划，制定法规在全省范围内实施。
区域协同立法需解决三大问题
湖北省地方立法研究和人才培养基地（武汉大学）主任 江国华
区域协同立法是指两个或两个以上立法主体基于区域协同发展之需要，按照各自的立法权限和立法程序，以协商一致的方式，对跨行政区域法律事项分别立法，但立法文本内容和形式高度一致，法律效力互认的立法现象。
在实践层面，以首都为中心的京津冀协同立法、长三角区域一体化的一体化协同立法以及多中心、准一体化的粤港澳大湾区协同立法等样态，为区域协同立法提供了典型范例。湖北省武汉城市圈、襄十随神城市群、宜荆荆恩城市群“一主两翼”在区域协同立法实践中，做了十分有益的探索，形成了一系列区域协同立法机制，产生了诸如“酉水河保护条例”“长湖保护条例”等区域协同立法的典型案例。2021年以来，在省人大常委会的部署和指引下，“一主两翼”分别建立了区域协同立法联席会议机制，并分别签订了区域协同立法框架协议，这对于加快推进湖北省区域协同立法，服务于区域协调发展，将发挥积极的作用。
在发展层面，区域协同立法需要解决三个具体问题：一是立法主体的独立性与立法活动的协同性问题，既不能以主体的独立性抵牾协同立法发展，也不能以协同立法否定立法主体的独立性；二是区域协同立法机制的规范性和开放性的问题，既不能以区域协同立法机制的规范化否定其开放性，又不得以区域协同立法机制的开放性否定其规范化；三是区域协同立法与区域协同执法的衔接问题，法律的生命在于实施，为确保区域协同立法的目标和价值的实现，有必要构建区域协同执法机制。
总结经验 借鉴先进 形成特色
宜昌市人大暨三峡大学地方立法研究院院长 唐祖爱
在“宜荆荆恩”城市群区域协同立法工作正式启动之际，系统梳理和研究国内有代表性的区域协同立法典型个案（如京津冀、长三角一体化、成渝地区双城经济圈），总结协同立法的体制机制设计方面的经验做法，对于推进“宜荆荆恩”城市群区域协同立法具有很强的启发和借鉴意义。
从查找到的文件资料来看，上述城市群建设的协同立法都有如下具体做法。一是注重顶层设计、夯实协同立法的制度基础。如京津冀城市群为了顺利推进协同立法，先后制定发布了协同立法的总体性意见、工作机构联系办法、立法项目协同办法，长三角地区省市通过《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》，明确了协同的领域范围。二是健全运行机制、确保协同立法落地落实。京津冀、长三角都建立了不同层次的联席会议机制，以及立法规划计划协同机制、立法过程中的沟通协调机制，并明确协同各方具体承办单位。三是坚持问题导向、准确选择协同立法项目、增强协同立法的实效性。如京津冀三地人大在选择协同立法项目时，根据国家战略和区域发展布局，确定率先以大气污染联治作为启动项目，并于2020年1月分别通过了各自的“机动车和非道路移动机械排放污染防治条例”。结合湖北省委“一主引领、两翼驱动、全域协同”区域发展布局中关于“宜荆荆恩”城市群的发展功能定位，协同立法应当优先选择在生态环境保护、产业协作、文化旅游等重点领域，以高质量协同地方立法促进城市群经济高质量发展。
三峡日报全媒记者 王莹 万龙云 谷一鸣 整理
图片由三峡日报全媒记者 黄翔 摄
